L’imbroglio del ‘pareggio’ di bilancio

Non è molto frequente il caso di provvedimenti – tanto meno di leggi costituzionali – il cui oggetto non corrisponda al contenuto. Questo però è quello che accade nel caso del disegno di legge costituzionale in tema di “Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”. Basta una lettura anche superficiale del testo per notare come il contenuto della regola fiscale, identificato correttamente nel “pareggio di bilancio” nel titolo del disegno di legge diventa nel testo dello stesso “l’equilibrio tra le entrate e le spese” o, in termini ancora più generici, “l’equilibrio del bilancio”.

Se la lingua italiana ha ancora un senso, i due termini non indicano la stessa cosa. Basta dare un’occhiata alla Treccani per scoprire che con “equilibrio” si intende: “proporzione fra le parti, esatta distribuzione dei vari componenti di un insieme” e con “pareggio” si intende, invece, “in contabilità, l’uguaglianza dei totali delle due sezioni di un conto o prospetto contabile: […] il termine è usato nelle aziende pubbliche per esprimere l’uguaglianza delle entrate e uscite previste”.

Com’è evidente, mentre l’equilibrio di bilancio è perfettamente compatibile con la presenza di indebitamento, non altrettanto può dirsi per un bilancio in pareggio. Che la politica possa avere serie difficoltà con il vocabolario italiano è cosa che ogni italiano si sentirebbe oggi, purtroppo, a torto o a ragione, di sottoscrivere. (E francamente spesso mi domando come la politica, quella sana, accetti che la si rappresenti in questi termini). Ma non altrettanto dovrebbe essere possibile per un governo il cui fondamento sta proprio, in un momento di emergenza, nel “saper leggere, scrivere e far di conto”.

Com’è ovvio, la questione non è meramente lessicale: c’è di più, infatti. Molto di più. La distinzione fra “equilibrio di bilancio” e “pareggio di bilancio” è al centro della sentenza n. 1/1996 della Corte costituzionale che aprì la strada ad una interpretazione dell’art. 81 ben diversa da quella implicita nelle scelte dei costituenti e, con essa, al diffondersi della pratica di leggi prive di copertura i cui impatti sul bilancio pubblico apprezziamo compiutamente in queste settimane.

In quella sentenza la Corte affermava che al quarto comma dell’art. 81 (“Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”) non andava attribuito un significato contabile, bensì una portata sostanziale relativa ai limiti che “il legislatore ordinario è tenuto ad osservare nella sua politica di spesa, che deve essere contrassegnata non già dall’automatico pareggio del bilancio, ma dal tendenziale conseguimento dell’equilibrio tra entrate e spese”. Era, lo ricordo, il 1966. “Formidabili quegli anni”, diceva qualcuno: sono passati cinquant’anni e se ne sono accorti anche i mercati di quanto siano stati formidabili.

E’ del tutto comprensibile la scelta governativa di integrare il testo della Carta costituzionale con pochi elementi di principio e di rimettere poi la definizione degli elementi ulteriori a norme di legge da approvare a maggioranza qualificata. Ma questa tecnica legislativa può essere condivisa solo se accompagnata da una cristallina precisione nella riformulazione dei  principi costituzionali. Il che evidentemente non è (ed il paragone con la soluzione adottata dal legislatore tedesco è sufficiente per convincerci).

Si può obiettare che un concetto inerentemente dinamico come quello di “equilibrio di bilancio” (connesso alla sostenibilità di una data tendenza delle finanze pubbliche) potrebbe, in linea di principio, essere più appropriato di un concetto statico come quello di “pareggio di bilancio”. Alti tassi di crescita del prodotto e bassi livelli di debito pubblico potrebbero rendere sostenibili disavanzi moderati e protratti nel tempo. Personalmente dubito che questa osservazione possa applicarsi ad ambiti diversi da quelli privati. L’obiezione risulta però comunque infondata se la si colloca nell’attuale contesto istituzionale che – lo pensano in molti – non dovrebbe escludere in un futuro prossimo l’indebitamento a livello dell’Unione ma che, a quel punto, dovrà invece necessariamente escluderlo a livello di singolo Stato membro.

E’ il Consiglio europeo appena concluso ad essere inequivoco sul punto. Cito testualmente: “The main elements of the fiscal compact include a requirement for national budgets to be in balance or in surplus (the structural deficit should not exceed 0.5% of nominal GDP) and a requirement to incorporate this rule into the member states’ national legal systems (at constitutional or equivalent level)”. E in inglese il termine balanced budget non si presta a molte discussioni: “a balanced budget occurs when the total sum of money a government collects in a year is equal to the amount it spends on goods, services, and debt interest”. In altre parole, emendare il testo approvato dalla Camera avrebbe dovuto essere il primo atto con il quale rendere concreta l’adesione dell’Italia alle decisioni del Consiglio europeo. Il governo stesso avrebbe dovuto sollecitare il Parlamento in questo senso. Così non è stato.

E l’idea – così diffusa anche all’interno del governo – che non conti poi tanto la chiarezza e la precisione della Carta costituzionale, perché su tutto farà premio il precetto europeo, è – perdonatemi – piuttosto umiliante. Fare dell’Europa il cane da guardia dei nostri ritardi culturali e delle nostre difficoltà comportamentali finisce per allontanare l’Europa dall’Italia e non viceversa. A questo governo si chiedeva – si chiede – non già di portare l’Europa in Italia (svolgendo il ruolo di un commissario ad acta), bensì gli italiani in Europa.

E, del resto, se si prendesse sul serio questa tesi sarebbe giocoforza concludere che non c’è motivo alcuno di affannarsi intorno alla modifica dell’art. 81. Quello vigente, riportato alla interpretazione di Luigi Einaudi ed Ezio Vanoni dalle regole europee, sarebbe decisamente più che sufficiente.

Quella citata non è l’unica carenza di un testo francamente affrettato che si spera di riscattare al momento della scrittura della cosiddetta legge rinforzata. Mi permetto di dubitare di questa speranza. Da un lato, i contenuti della legge rinforzata sono, nella attuale versione, non sempre decrittabili. Dall’altro, l’esperienza di questi ultimi vent’anni dovrebbe insegnarci che modifiche costituzionali affrettate tendono a produrre effetti negativi di lunga durata (l’art. 117 novellato è lì a ricordarcelo). Insomma, il rischio tutt’altro che remoto è che il contenuto della “legge rinforzata” possa finire per essere tale da rendere del tutto incolore il già scolorito dettato costituzionale, così come emergerebbe dal testo approvato in prima lettura.

Le modifiche della Carta costituzionale costituiscono una straordinaria occasione per incidere in profondità sulla cultura di un paese. Stupisce che un governo sostenuto da una così ampia maggioranza ed un presidente del Consiglio la cui storia intellettuale è a tutti nota abbiano deciso consapevolmente e coscientemente di non cogliere questa occasione.

Nel 1997 nessun leader politico, nessun tecnico per quanto autorevole (e non mancavano anche allora) si degnò di chiarire in maniera inequivoca agli italiani che entrare nell’euro implicava un mutamento profondo del loro modo di pensare e di essere. Tanto gli uni quanto gli altri si contentarono di risolvere le questioni contingenti facendo ricorso a maggiori entrate, rinviando ad un futuro imprecisato la parte più difficile del problema. Di quell’atteggiamento irresponsabile paghiamo oggi le conseguenze. Ma non sbagliare una volta evidentemente non basta: stiamo in questi giorni ripetendo quell’errore. L’unica differenza è che in questo caso le conseguenze potrebbero essere incalcolabili per noi e per molti altri. Non è mia intenzione intralciare la marcia (peraltro non molto lineare) del governo e quindi ho già provveduto a ritirare tutti gli emendamenti a mia firma. Ma non mi si chieda di dare anche una mano.

La Carta costituzionale non è – come abbiamo imparato a dire in questi giorni  – un “pacchetto”, un provvedimento dove qua e là compaiono ganci ai quali appendere, a volte controvoglia, la non-contrarietà di questa o quella forza politica. La Carta costituzionale è l’espressione verbale della identità di una comunità. E una identità italiana sbiadita, opaca – una identità italiana che oltralpe qualcuno potrebbe anche leggere come furbesca, se non addirittura truffaldina – non ha mai giovato all’Italia in passato e non gioverà all’Europa in futuro.

(Fonte) 

Se vi va di approfondire (a esempio su wikipedia) le cause della crisi del 1929: l’economista John Kenneth Galbraith ha individuato almeno cinque fattori di debolezza nell’economia americana responsabili della crisi:

• cattiva distribuzione del reddito;
• cattiva struttura, o cattiva gestione delle aziende industriali e finanziarie;
• cattiva struttura del sistema bancario;
• eccesso di prestiti a carattere speculativo;
• errata scienza economica.

Ebbene, ci hanno messo NELLA COSTITUZIONE tutto quanto provocò la Grande Depressione del 1929, complimenti!

ECCO COME HANNO STRAVOLTO LA COSTITUZIONE

Costituzione Testo vigente	Testo come modificato dalle pdl 4205-4525-4526-4594-4596-4607-4620-4646-B
Articolo 81
Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.	Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.
L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.	Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.
Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese	Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
.	Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.
Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.	Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale.
Articolo 97
	Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione.	I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione.
Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.	Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.
Agli impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.	Agli impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.
Articolo 117, primo comma lett. e) e sesto comma
La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.	La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
omissis	omissis
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;	e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie;
omissis	omissis
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.	Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Articolo 119, primo comma e sesto comma
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.	I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
omissis	omissis
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.	I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti